素有“制造名城”之称的东莞，集聚了近3万家涉VOCs排放企业，主体以中小微企业为主，广泛分布在橡塑加工、制鞋、印刷、家具制造等传统支柱产业。独特的产业结构与企业布局特点，让当地VOCs常态化监管面临巨大挑战。依托多年深耕大气污染治理的实践积累，东莞沉淀了大量成熟有效的VOCs治理经验，为此次专项立法落地夯实了扎实的现实根基与实践支撑。

东莞市生态环境局大气环境科负责人叶志豪表示，此次《条例》制定，是在国家、省级上位法的整体框架下开展的精准立法补充与创新升级。立足东莞制造业城市的独特市情，通过小切口专项立法，细化、完善现有治理规则，针对性破解本地VOCs治理的各类痛点难点，把经过实践检验的治理举措固化为刚性法律制度，为全市空气质量持续改善、制造业绿色转型筑牢长效法治屏障。

监管困境倒逼法治革新 制造大市直面VOCs治理痛点

作为粤港澳大湾区核心制造业城市，东莞产业体系完备、市场主体数量庞大、产业集群优势突出，覆盖电子信息、智能终端、高端装备、新材料、潮玩文创、现代服务等多元领域。庞大的产业体量也带来了突出的VOCs污染问题，呈现出排污企业数量多、分布散、排放强度高、覆盖范围广的治理特征。

“全市近3万家涉VOCs排污企业，绝大多数是中小微主体，零散分布在各镇街乃至村级工业园区内。”叶志豪坦言，长期以来基层执法面临两大核心难题：一是企业布局过于分散，全覆盖巡查监管耗时费力、效率低下；二是过往诸多VOCs治理要求仅停留在技术指引层面，缺乏明确法律依据，执法查处缺乏刚性抓手，监管震慑力不足。

作为臭氧与细颗粒物生成的核心前体物，VOCs是制约东莞空气质量提升的关键瓶颈。本地监测数据显示，近年来东莞区域臭氧浓度始终未实现有效下降，臭氧超标天数占比持续攀升，2021年首要污染物为臭氧的超标天数占比达92%，后续更是升至100%，臭氧污染已成为东莞大气治理的核心攻坚难题。

同时，VOCs具备常温易挥发、无组织排放占比高、排放节点零散、覆盖行业宽泛的特性，单纯依靠传统末端治理模式无法实现根治，构建全流程、精细化、闭环式的全域管控体系，成为东莞VOCs治理的必然选择。

事实上，东莞早已开启VOCs系统化、常态化治理攻坚。2017年起，全市率先在印刷、家具、制鞋等重点行业推广低VOCs含量原辅材料替代，从源头削减污染物产生；2020年全面铺开VOCs无组织排放专项整治，配套出台细分行业治理技术指南；针对重点排污企业，推行“一企一策”精准整治、清单化销号管理，顺利完成2268家重点企业整改闭环；同时同步推进汽修、餐饮、干洗、油品储运等民生领域VOCs治理，实现工业与民生领域治理全覆盖。

不过，多年治理攻坚也逐步凸显出深层机制瓶颈。国家及省级大气污染防治法规偏向通用性、普适性规范，难以适配东莞中小微企业集聚、产业业态多元的个性化治理需求。大量行之有效的地方治理举措仅为行政管控手段，缺乏法律刚性约束，治理成效难以长效巩固、常态化延续，这一治理堵点直接推动了本次VOCs专项立法工作启动落地。

全程参与《条例》起草编制的湾区（广州）生态环保研究院院长郭璐璐介绍，2021年8月承接立法任务后，编制团队深入东莞各大重点工业镇街，实地走访30余家各行业代表企业，广泛征集市、镇街两级职能部门、园区运营方、周边商户、群众及第三方环保技术机构的意见建议。历时近五年的立法打磨，本质上就是将东莞VOCs治理的各类实操痛点、堵点难点，逐一转化为标准化、法治化条款的过程。

首创地级市专项立法 东莞方案破解全国性治理难题

放眼全国，VOCs综合治理是各地大气污染防治的共性难题。在《条例》出台前，国内仅江苏省出台省级管理办法、中山市发布部门专项规定，尚无地级市层面的VOCs专项地方性法规。各地普遍面临中小微企业治污成本高、治理能力弱、部分环评豁免行业监管缺位、监测数据失真、异味扰民“达标不舒心”等共性问题，而东莞此次专项立法，为全国同类治理难题提供了可落地、可复制的法治解决方案。

受地方立法权限限制，本次《条例》未单独设置行政处罚条款，这也曾是立法阶段的核心争议点：无独立罚则加持，新规是否缺乏监管约束力。

对此，郭璐璐解释了本次立法的核心创新思路：通过将专业、细化的环保技术规范直接纳入法条，依托精准细化的合规标准，激活上位法处罚条款，实现“无独立罚则、有刚性约束”的治理效果。以往国家、省级法规中“规范设置排污口”等条款多为原则性表述，基层执法中常因企业监测孔、作业平台设置不规范，导致监测数据失真、违规问题难以界定处罚。针对该问题，《条例》明确规定，排污企业需严格依照国家、省级技术规范，标准化设置污染物排放监测孔与作业平台，企业一旦违规，执法部门可依据上位法相关条款精准追责处罚。

针对行业内普遍存在的活性炭填充不足、更换滞后、劣质活性炭混用等治理顽疾，《条例》明确划定硬性技术规范：企业必须使用合规达标活性炭，做到足额填充、及时更换，并依托东莞市生态环境部门数字化平台，如实、完整记录废活性炭更换、处置全流程信息，实现全程可追溯监管。

“东莞绝大多数涉VOCs企业均采用活性炭吸附治理工艺，以往人工巡查模式效率低下，无法精准核查活性炭更换频次、填充量及产品质量，监管盲区较多。”叶志豪表示，东莞自主搭建的“码上莞理”活性炭智慧监管系统，经过长期实操验证成效显著，此次立法将这套成熟的数字化监管模式，从企业自主可选的治理方式，升级为法定强制要求，以科技赋能补齐基层执法短板。

针对中小微企业数量庞大、分散治理成本高、技术能力薄弱的行业痛点，《条例》将东莞探索多年的共性工厂集约化治理模式正式纳入法治体系，为分散式排污治理提供法定路径。截至目前，东莞已建成投运13家涉VOCs治理共性工厂，覆盖金属表面处理、丝印加工等多个细分领域。《条例》明确鼓励社会资本参与共性工厂投资建设，要求企业采用高效环保治理工艺，同时清晰划分市、镇街两级监管与统筹职责，引导零散小微排污企业集中入园、统一治理，将市场化集约化治理模式固化为法定治污路径。

此外，《条例》构建了全方位责任约束体系，清晰界定排污企业、第三方环保服务机构的权责边界，同时增设公职人员履职问责条款，实现对排污主体、服务主体、监管主体的全维度监管约束。

刚柔并济精准施策 平衡严监管与企业绿色发展

本次立法全程的核心争议与重点考量，在于如何平衡严格治污监管与中小微企业可持续发展，避免监管过严加重企业负担、监管过松弱化治理成效。面对近3万家抗风险能力较弱的中小微企业，如何杜绝“一刀切”管控、降低企业合规压力，同时彻底整治行业顽疾，成为立法攻坚的关键。

郭璐璐表示，《条例》最终确立了刚柔并济、宽严有度的治理原则，既筑牢法治监管底线，又预留企业发展空间，让法规能够真正落地生根、长效执行。

在刚性监管层面，《条例》搭建起“源头防控—过程管控—末端治理”的全链条闭环治理体系。从VOCs原辅材料的储存、运输、装卸密闭管控，到生产工序的密闭化作业、低VOCs材料源头替代，再到末端治污设施规范运行、二次污染物合规处置，全方位补齐以往“重末端、轻源头”的治理短板，实现全流程标准化管控。

在柔性帮扶层面，新规多措并举降低中小微企业合规成本。在管控力度上，推行排污许可分类分级管理，仅对重点管控企业提出自动在线监测硬性要求，为广大中小微企业预留充足的整改升级缓冲空间。同时明确鼓励企业委托专业机构开展治污设施运维，支持绿色金融创新，引导金融机构推出专项融资产品，为企业环保改造、绿色升级提供资金支撑。

在管控范围上，《条例》实现工业、民生、农业多领域全覆盖，并根据不同行业特性实施差异化管控。工业领域以排污许可、在线监测等刚性手段强化约束；餐饮、汽修、干洗、建筑施工等民生领域明确合规底线，要求餐饮场所标配油烟净化设施、大中型餐饮配套在线监控，干洗行业必须使用密闭式设备；建筑装修、农药使用等领域则以推广低VOCs环保产品为主，通过柔性引导实现源头减排，兼顾生态治理需求与民生发展实际。

为保障《条例》落地见效，东莞已完成多轮市、镇街两级生态环境执法人员专项培训，将VOCs污染防治纳入年度重点工作清单。同时厘清发改、工信、公安、城管、市场监管等多部门职责分工，搭建跨部门协同监管机制，彻底杜绝监管空白与职责交叉问题。